EMBARGOS INFRINGENTES CÍVEL Nº 567006-8/01 – FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE CURITIBA – 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA, FALÊNCIAS E CONCORDATAS.
EMBARGANTE: Estado do Paraná.
EMBARGADO: Ministério Público do Estado do Paraná.
RELATORA ORIGINÁRIA: Des.ª Maria Aparecida Blanco de Lima.
REVISOR DESIGNADO RELATOR: Fábio André Santos Muniz em substituição à Desembargadora Lélia Samardã Giacomet.

EMBARGOS INFRINGENTES. TEMA DA EXISTÊNCIA DO DEVER EM AFETAR PERCENTUAL E FORMA DE EXECUTAR GASTOS COM A SAÚDE EM RAZÃO DO ADVENTO DA EMENDA CONSTITUCIONAL 29/2000. DEVOLUÇÃO INTEGRAL PARA COGNIÇÃO. PRECEDENTES DO STJ. VOTO VENCIDO AFASTA INTEGRALMENTE TAL DEVER POR ENTENDER A NORMA DE EFICÁCIA CONTIDA. REEXAME AMPLO DO CONTROVERTIDO. PERCENTUAL VEICULADO PELA EMENDA 29/2000 DE APLICAÇÃO PLENA. INCIDÊNCIA DA OBRIGAÇÃO SOMENTE PARA O EXERCÍCIO DE 2002. IMPOSSIBILIDADE DE RETROAGIR PARA ATINGIR ORÇAMENTO JÁ REALIZADO E OUTRO JÁ VEICULADO COM BASE NOS PROCEDIMENTOS E DATAS CONSTITUCIONALMENTE ESTABELECIDOS. AS NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEGAIS DEVEM SER CONSIDERADAS DE UMA VEZ SÓ PARA A DEFINIÇÃO DAS OBRIGAÇÕES PARA GASTOS PÚBLICOS. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA DE NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO. EFEITOS CONCRETOS DA EMENDA 29/2000 SOMENTE PARA O EXERCÍCIO DE 2002. DEFINIÇÃO DO QUE É GASTO COM SAÚDE. RESERVA DO TEMA PARA LEI COMPLEMENTAR. NA AUSÊNCIA DELA É A LEI ESTADUAL QUE DEFINE CONFORME ART. 24, § 3º, DA CF. NO CASO AS LEIS DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS E DO ORÇAMENTO PARA O ANO DE 2002. IMPOSSIBILIDADE DE VALORAÇÃO DO TEMA COM BASE EM RESOLUÇÕES – ATO NORMATIVO SECUNDÁRIO IMPRÓPRIO PARA CRIAR OBRIGAÇÕES AO ADMINISTRADOR. ANÁLISE DOS GASTOS FEITA PELO TRIBUNAL DE CONTAS. JULGAMENTO DE ATENDIMENTO AO PERCENTUAL MÍNIMO. ATO ADMINISTRATIVO COM PRESUNÇÃO DE VÁLIDADE, LEGITIMIDADE E VERACIDADE A TEOR DOS ARTS. 37, 70 E SEGUINTES DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EMBARGOS INFRINGENTES PROVIDOS PARA RESTABELECER A IMPROCEDÊNCIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Embargos Infringentes Cível nº 567006-8/01 da 1ª Vara da Fazenda Pública, Falências e Concordatas do Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba, em que é Embargante o Estado do Paraná e Embargado o Ministério Público do Estado do Paraná.

Acolho o relatório da eminente Relatora.
I. Os Embargos Infringentes foram opostos contra o v. Acórdão de n.º 25.188 de fls. 2050/2075, que por maioria de votos deu provimento ao recurso de apelação cível, fundado no r. voto vencedor declarado às fls.2076/2086 proferido pela 5ª Câmara Cível desta Corte de Justiça, nos autos de Ação Civil Pública n.º 1.989/2003, ajuizada pelo Ministério Público contra o Estado do Paraná.

O Embargante afirmou nas razões dos embargos que os critérios utilizados pelo Ministério Público ao apurar o déficit de aproximadamente setecentos milhões de reais na área da saúde (nos anos de 2000, 2001 e 2002) são esvaziados, por se tratarem de cálculos embasados em critérios inválidos judicialmente, porque expedidos por quem não tem competência para defini-los e expedidos através de instrumentos normativos (resoluções) que invadem a esfera regulatória exclusiva da Lei Complementar (artigo 198, § 3º da Constituição Federal).

Menciona que o Ministério Público, autor da Ação

Civil Pública, imputou ao Estado do Paraná a conduta de não aplicar recursos suficientes na saúde, com fundamento na análise das diretrizes emanadas de forma unilateral, apresentando cálculos que apenas em um passar de olhos se verifica ser insustentável, ante os dados apresentados pelo Tribunal de Contas do Paraná, por ocasião das aprovações das contas dos períodos em questão.

Informa que o Estado do Paraná sempre cumpriu a diretriz transitória disposta no artigo 77 do ADCT, tanto é que suas contas foram aprovadas pela Casa Legislativa, por ocasião da votação dos orçamentos anuais (LOAs e LDOs) e pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná.

Consignou que o Ministério Público apenas considerou como gastos com a saúde, os valores monetários que transitaram pela conta do Fundo Estadual de Saúde, não contabilizando os percentuais gastos sob a rubrica 10 do orçamento público, os quais incluem meio ambiente, saneamento e saúde, que também, obviamente, e ante a ausência de critérios normativamente válidos (lei complementar), não podem ser desconsiderados.

Enfatiza que, ante a ausência de critérios definidores do que compõe ou não a base de cálculo sobre a qual incidirão os índices a ser apurados na aplicação dos recursos nos entes públicos na saúde (art. 77 do ADCT), o que advirá por força da Lei Complementar a que se refere o artigo 198, § 3º, da Constituição Federal – impossível o provimento do recurso do Ministério Público, fundado em provas unilaterais, que apuram valores alcançados com aplicação de critérios elaborados de maneira e forma reconhecidamente inconstitucionais por membros do Supremo Tribunal Federal.

Destaca que o voto vencido, analisando o alcance das resoluções emitidas pelo Conselho Estadual de Saúde (sobre as quais se fundamenta a ação do Ministério Público), percebeu a invasão de competência da matéria reservada à Lei Complementar e a legalidade da anulação dos referidos atos pela própria Administração Pública, dentro de seu poder de auto- tutela.

Argumenta que “a decisão traduziu uma invasão do Poder Judiciário na autonomia de outros Poderes, ferindo o artigo 2º da Constituição Federal e mais, a invasão no próprio mérito do administrativo, hipótese vedada pelo STJ. De ressaltar ainda, que a ingerência no mérito administrativo está ocorrendo por via transversa, em ação imprópria para esse fim”.

O recurso foi respondido às fls. 2117/2148, pleiteando o desprovimento dos embargos interpostos pelo Estado do Paraná, a fim de que prevaleça a decisão majoritária que deu provimento ao recurso de Apelação no Acórdão n.º 25.188 da 5ª Câmara Cível.

Os Embargos foram admitidos por meio do despacho de fls. 2149.

Com vista dos autos, a douta Procuradoria de Justiça manifestou-se em fls. 2157/2161, pela ratificação do pronunciamento de fls. 2117/2147, concluindo pelo conhecimento e rejeição dos embargos.

É o relatório.

II. O voto vencido devolveu para oportunidade dos embargos infringentes todo o tema discutido na ação civil pública, pela simples razão de que nela se consignou não existir o dever de aplicar o percentual do art. 77 do ADCT porque a norma do art. 198 da CF para ser aplicada dependeria de lei complementar.

A amplitude de cognição da devolução operada pelo voto vencido é total, pois nele se conclui pela manutenção da sentença.
Isso é o que o Superior Tribunal de Justiça define como possível para os embargos infringentes. A devolução se opera na medida da divergência de conclusões é o que se colhe:

“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO.
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGOS INFRINGENTES.
ÂMBITO DA DIVERGÊNCIA. CONCLUSÃO DO JULGAMENTO. FUNDAMENTAÇÃO DIVERSA.
POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 530 DO CPC. INEXISTÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. 1. A amplitude dos embargos infringentes diz respeito à conclusão do julgamento, e não aos fundamentos dos votos dissidentes.
Destarte, na apreciação do recurso, é possível a invocação de motivos distintos, seja para acolher ou rejeitar a conclusão dos votos majoritários ou minoritários. Precedentes. 2. Hipótese em que, não obstante os julgadores tenham adotado tese diversa, confirmaram o desfecho apresentado no acórdão proferido em sede de apelação, isto é, a impossibilidade de devolução dos valores pagos à autora por erro exclusivo da Administração. Não se verifica, portanto, ofensa ao art. 530 do CPC. 3.
Agravo regimental improvido. (AgRg no Ag 819.402/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 10/05/2007, DJ 28/05/2007 p. 395)

EMBARGOS INFRINGENTES. LIMITES.
RECURSO ESPECIAL. A AMPLITUDE DOS EMBARGOS PRENDE-SE A CONCLUSÃO DO VOTO VENCIDO, NÃO A SEUS FUNDAMENTOS.
HAVENDO O VOTO DISSIDENTE, NA PARTE CONCLUSIVA, DIVERGIDO INTEIRAMENTE DOS VENCEDORES, POSSIVEL, NO JULGAMENTO DOS EMBARGOS, REFORMAR-SE O DECIDIDO, ADOTANDO-SE RAZÃO UNANIMEMENTE REJEITADA AO SER APRECIADA A APELAÇÃO.
(…) (Resp 81.512/MG, Rel. Ministro EDUARDO RIBEIRO, TERCEIRA TURMA, julgado em 02/12/1997, DJ 06/04/1998 p. 97)

Como o voto vencedor definiu em sentido diverso e diametralmente oposto ao vencedor, concluindo pela improcedência da ação, devolvida está toda a ação, em toda a sua amplitude. Com conclusões totalmente distintas todo o objeto do processo retorna a debate.

Entendo que ambos os votos possuem pertinência com o caso. É verdade que as normas constitucionais são auto-aplicáveis no caso concreto. Todavia, a exemplo do que se definiu no voto vencido, mas de forma menor que o âmbito nele analisado, existe limitação dos efeitos concretos da emenda 29/2000. Sua complementação legislativa não é com base em resolução, mas sim com base na lei estadual. Assim, fico a meio caminho de um e outro voto.

Não se diverge da eminente Relatora quanto à aplicabilidade da Emenda 29/2000. Contudo, a forma de sua aplicação não é aquela que o Ministério Público indica na inicial da presente ação civil pública e nem a que integra o voto vencedor.

A obrigação que se pode impor na execução orçamentária somente deriva de lei. Isso é o que a Constituição Federal e Estadual estabelece conforme os respectivos capítulos em que se definem os gastos públicos como vinculados ao princípio da reserva legal.

Tanto isso tem relevância que há lei específica que dá a fórmula para a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e da referente ao orçamento propriamente dito, Lei Federal 4320 de 1964. As propostas orçamentárias por tal modelo têm prazo certo e fatal para serem votadas e aprovadas. Prazos estes que incluem o encaminhamento da matéria, o que assume caráter vinculado para os três Poderes.

Há que se aplicar as normas de direito financeiro, portanto, com base no que a Constituição Federal estabelece e no que é

repetida pelas Constituições dos Estados e pelas normas gerais de direito financeiro.

A interpretação e a aplicação das normas de qualquer natureza devem ser realizadas de maneira integrada com o ordenamento jurídico como um todo e com o respeito à natureza dos temas sobre os quais versam.

A Emenda Constitucional 29/2000 é norma que impõe à federação a aplicação de percentuais orçamentários míninos para o custeio dos serviços da saúde. Suas normas, portanto, são de caráter financeiro porque implicam na afetação de percentuais para a execução de gastos públicos.

A execução dos orçamentos, como define a Constituição Federal é precedida de lei orçamentária específica e lei de diretrizes orçamentárias (art. 165 da CF). Tais diplomas seguem o princípio da anterioridade anual.

É de um ano para o outro que se estabelece o que e como se gastará no financiamento dos serviços e obrigações públicas. A tais diplomas é que se reserva a definição de percentuais, de valores nominais, e das especificidades dos gastos, com a inclusão de verbas pontuais para o financiamento dos vários tipos de despesas públicas.
Inclusive, eventual readequação, possui hipóteses limitadas e herméticas, não podendo ser feita ao talante do Administrador ou do Legislador.

Confira-se que para a abertura de novos créditos somente com arrecadação a maior do que a prevista, do contrário deverá haver cancelamento administrativo de despesas já autorizadas em lei. Isso determina que qualquer reorientação orçamentária, na ausência de incremento da arrecadação, se dê com reexame global do orçamento e por lei necessariamente.

Assim, as normas constitucionais veiculadas pela Emenda 29/2000, somente podem incidir para a elaboração dos orçamentos e lei de diretrizes orçamentárias com execução programada para 2002, pois só para tal ano é possível considerar todas as vinculações exigidas pela Constituição para as despesas de vários tipos, bem como os limitadores da Lei Complementar 101/2000, e das afetações da Constituição do Estado e de Fundos de várias naturezas.

É neste momento, com a avaliação global e sistêmica do orçamento que se pode aplicar no novo texto constitucional. No momento constitucionalmente previsto, em atenção às diretrizes da lei federal de regência e nas oportunidades definidas por ela.

Isso porque o texto constitucional indigitado foi promulgado em 13 de setembro de 2000, quando a execução de tal exercício estava no fim e quando a lei de diretrizes orçamentárias para 2001 já estava há muito promulgada (Lei 12895 de 06 de julho de 2000). Esta lei é que estabelece formulas para afetar os valores que serão estabelecidos na lei orçamentária propriamente dita. A vinculação desta àquela já estava determinada.

A obrigação de respeitar a referida norma constitucional com a respectiva afetação de percentuais somente surge para os entes federados para os orçamentos de 2002 e subseqüentes. É a partir de tal momento, porque posterior ao referido no art. 77, § 1º, do ADCT que se poderá aplicar o percentual de 7% mínimo.

Isso ainda de forma gradual, ou seja, respeitando o limite máximo para o exercício financeiro de 2004 e para os entes federados estaduais a redução nunca inferior a 1/5 por ano e partir de 2000 de pelo menos sete por cento. Em suma, em 2004 deverá se chegar, com as adaptações exigidas pela constituição com o percentual estabelecido de 12%.

O art. 77 da ADCT, em seu parágrafo primeiro se refere ao ano de 2000, como marco inicial para a correção futura da aplicação dos percentuais. Tal marco deve ser interpretado com base nos demais dispositivos constitucionais antes referidos e dentro das possibilidades de fato para as correções.

Não pode ser entendido como regulando o ano de 2000 ou 2001 sob pena de inviabilizar a própria execução de orçamentos findos ou já definidos, pois o momento constitucional e o procedimento também inserido na Carta Magna, para a elaboração orçamentária já se encontravam realizados.

Não se pode, em direito financeiro, alterar o que já foi executado, ou recondicionar aquilo que tem tempo e forma certa para ser definido. Não se pode implicar obrigação à Administração que não derive de

lei discutida e aprovada dentro do sistema Constitucional vigente, que estabelece tempo, procedimento e forma.

Isso em respeito a dois valores constitucionais também. O primeiro é o da reserva legal o segundo é o da anterioridade anual de normas de direito financeiro. Previstos no art. 5º, inc. II, e art. 165 e seguintes da CF e art. 135 da CEPR.

Assim, a ação é improcedente quanto à exigência diferenças de percentuais para os exercícios de 2000 e 2001. Não se pode aplicar o percentual de 7% para a saúde nos referidos anos, pois inviável a sua definição em sede de lei estadual, cuja formatação constitucional já se realizara.

Resta o exame do exercício para o ano de 2002. A questão controvertida, como se vê da devolução operada em sede de embargos infringentes e derivada do voto vencido é total.

Diz com a existência ou não do dever de a administração estadual afetar 7% no mínimo das dotações orçamentárias para a saúde. Como visto, no meu entender, a norma do art. 77, § 1º, da ADCT é auto-aplicável, tem marco de incidência para o exercício de 2002, no qual o percentual acima deve ser atendido.

Todavia, tal percentual deve ser atendido nos termos da lei própria para tanto. Como já indicado, é a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do orçamento propriamente dito. São tais veículos os constitucionalmente eleitos para se evidenciar o que e como se deve gastar.

São tais leis, que na ausência de lei complementar, e no exercício da competência dos Estados (art. 25, § 1º. da CF), que devem definir o que é gasto com saúde e o que não é. Impossível juridicamente tal qualificação a partir de regulamentos ou normas de natureza secundária.

Observe-se de que na ausência de normas gerais de direito, que devem ser veiculadas no caso necessariamente por lei complementar (art. 198 da CF), aos estados é estabelecida a reserva legal plena para os temas que lhes são afetos (art. 24, § 3º, da Constituição Federal).

Assim, aplica-se a norma constitucional para o exercício de 2002 pelas razões já definidas. O percentual de 7% é auto- aplicável, todavia, o seu conteúdo na definição do que é gasto com saúde deve necessariamente ser estabelecido pela legislação estadual, porque há reserva legal de tal tema conforme dispõe a Constituição Federal.

Em suma, a Constituição Federal (art. 198, § 3º e incs.) remete à lei complementar a definição do que pode ou não ser considerado como gasto com saúde. Há reserva para lei complementar de caráter nacional a definição de tais temas.

Na ausência de tal legislação, a teor do art. 24, § 3º, da Constituição Federal, cabe às leis estaduais a definição de quanto e o que será considerado como gasto com saúde. A reserva é feita para a lei como se vê do dispositivo antes referido e não para regulamentos.

Assim, afasto a discussão sobre a aplicação de Resoluções do Conselho de Saúde porque manifestamente inviável para criar direitos e obrigações de qualquer natureza no presente caso, porque a reserva é para lei estadual.

As leis estaduais que tratam do tema para o exercício de 2002, são as Leis nº 13325/2001 e 13386/2001, nelas há definição do que deve ser considerado como gasto com saúde. Esse é o critério legal a ser seguido.

A avaliação da correspondência dos gastos efetivados pelo Estado do Paraná com os critérios da legislação estadual em vigor foi realizada pelo Tribunal de Contas conforme parecer prévio aprovado pelo pleno da referida Casa através da Resolução 4194 de 2003.

Tal ato pode ser verificado no site do Tribunal de Contas do Estado do Paraná no endereço www.tce.pr.gov.br/servicos_contasgovernador.aspx. Nesse ato administrativo foi verificado o gasto além no mínimo exigido pela emenda 29/2000.
Observado aqui, mais uma vez, as considerações sobre o marco inicial da sua incidência de forma total como sendo somente para o ano de 2002.

Tal Corte atesta que dentro dos critérios da legislação estadual aquilo que é considerado como gasto com saúde foi cumprido no mínimo constitucional exigido. Tal ato administrativo possui presunção de validade e veracidade, porque ato realizado dentro da competência constitucionalmente estabelecida para o Tribunal de Contas dos Estados, art. 37 e 70 e segs. da CF.

Assim, a ação é improcedente também no que concerne ao exercício do ano de 2002. Não há ilicitudes a serem corrigidas no âmbito deste processo. A ação civil pública é totalmente improcedente, deve a sentença ser restabelecida dando-se provimento aos embargos infringentes.

III. Pelo exposto, acordam os Desembargadores Integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná em Composição Integral, por maioria de votos, em acolher os embargos infringentes para julgar improcedente a ação.

O julgamento foi presidido pelo Desembargador Abraham Lincoln Calixto, com voto, e dele participaram o Desembargador Luís Carlos Xavier e a Juíza Substituta em Segundo Grau Astrid Maranhão de Carvalho Ruthes.

Vencida a Desembargadora Maria Aparecida Blanco de Lima que declara voto.

Curitiba, 06 de julho de 2010.

Fábio André Santos Muniz.
Revisor designado Relator.